DERECHO ADMINISTRATIVO: CENTRALIZACIÓN, DESCONCENTRACIÓN, DELEGACIÓN, DES CENTRALIZACIÓN.

CENTRALIZACIÓN

CONCEPTO

En sentido estricto, la centralización sería aquella forma de organización pública en la que una sola administración, la del estado, asumiría la responsabilidad de satisfacer todas las necesidades de interés general, y atribuyéndose todas las potestades y funciones públicas necesarias para ello. En este sistema, las posibles divisiones del territorio que se pudieran efectuar, no supondrán la consiguiente existencia de otros entes públicos, sino que serían simples circunscripciones de una misma administración que situaría en ellos a sus agentes periféricos sujetos a la autoridad central por vínculos de jerarquía.

CLASES

Hay dos clases de centralismo:

● Centralismo puro: en el que se ejercen las competencias del órgano central de forma exclusiva y total. Es, por ejemplo, el modelo de organización de los partidos marxistas-leninistas.

●  Centralismo desconcentrado: se basa en el traspaso de la titularidad de una competencia de un órgano administrativo a otro órgano de la misma administración pública, pero independiente jerárquicamente.

ELEMENTOS QUE LA CONFORMAN

a)Dentro de un órgano central funciona otro órgano central con alguna libertad técnica y/o administrativa.

b)El titular del órgano desconcentrado depende directamente del titular del órgano central.

c)Las unidades del órgano desconcentrado no tienen relación jerárquicamente respecto de las unidades del órgano central.

d)No cuenta con patrimonio propio.

e)No tiene personalidad jurídica.

CARACTERÍSTICAS

A)Coordinación en los órganos que la componen

B)En razón de la competencia que tienen asignada, delimitan su actividad para no interferir en sus acciones

C)Coordinación que permite un orden y agrupación

D)Específica, independientemente de que tienen forma interna cada órgano, es decir, su propio orden jerárquico.

EJEMPLOS

Por ejemplo: La Secretaría de Hacienda y Crédito Público; La Secretaría del Trabajo y Previsión Social, La Secretaría de Salud.

DESCONCENTRACIÓN

CONCEPTO

La desconcentración es una técnica administrativa que consiste en el traspaso de la titularidad o el ejercicio de una competencia que las normas le atribuyan como propia a un órgano administrativo en otro órgano de la misma administración pública jerárquicamente dependiente.

La propia norma que atribuya la competencia habrá de prever los requisitos y términos de la desconcentración así como la propia posibilidad de su ejercicio. Requiere para su eficacia la publicación en el Boletín Oficial que corresponda. La desconcentración se realizará siempre entre órganos jerárquicamente dependientes y en sentido descendente. El hecho de que se transfiera la titularidad y no únicamente su ejercicio (como es el caso de la delegación de competencias) implica que el órgano que recibe la competencia la ejerce como propia.

En virtud de la desconcentración, una unidad organizativa puede realizar una o ambas de las siguientes acciones. Por una parte, crear órganos para ubicarlos fuera del lugar sede del organismo, sin afectar la unidad organizativa. A esto se denomina desconcentración orgánica. Por otra parte, delegar o reasignar atribuciones desde un órgano que los concentra hacia otro u otros órganos de la misma unidad organizativa. A esto se denomina desconcentración funcional.

"La desconcentración en cierta medida, es la variante práctica de la centralización, y desde un punto de vista dinámico, se ha definido como transferencia de funciones administrativas que corresponden a órganos de una misma persona administrativa.

CLASES DE DESCONCENTRACIÓN.

Territorial: hay desplazamiento de funciones

Jerárquica: se otorgan funciones administrativas de autoridades superiores a inferiores, pero aspectos prácticos, sin que exista desplazamiento físico. Las funciones continúan siendo ejercidas desde la capital.

Por delegación: el funcionario que es titular de la competencia, la traslada a un inferior para que la ejerza en nombre de aquel.

Por atribución o adscripción: es la ley la que otorga directamente a una autoridad inferior determinada función, que corresponde a una autoridad superior.

ELEMENTOS

✶Formas que se sitúan dentro de la centralización administrativa.

✶Los organismos desconcentrados no gozan de autonomía económica.

✶La autonomía técnica es la verdadera justificación de la desconcentración.

✶Estos órganos no cuentan con patrimonio propio.

✶Son creados por una disposición jurídica, regidos por una ley o acuerdo del Ejecutivo Federal, según sea el caso.

✶La competencia exclusiva de los órganos desconcentrados es limitada ya que está sometida al poder central.

✶No posee personalidad jurídica ya que tan sólo implica el traslado de competencia de unos órganos.

CARACTERÍSTICAS

1. La atribución de competencias se realiza directamente por el ordenamiento jurídico.

2. La competencia se confiere a un órgano medio o inferior dentro de la jerarquía. Debe recordarse, sin embargo que, en cierta medida, personas jurídicas pueden ser igualmente sujetos de desconcentración.

3. La competencia se confiere en forma exclusiva lo que significa que ha de ejercerse precisamente por el órgano desconcentrado y no por otro.

4. El superior jerárquico no responde por los actos del órgano desconcentrado más allá de los poderes de supervisión propios de la relación jerárquica y no puede reasumir la competencia sino en virtud de nueva atribución legal"

EJEMPLOS

Las delegaciones de diversas secretarías en los estados. Un ejemplo son las provincias que desconcentran la administración otorgando funciones y poderes a los municipios, que tienen un grado bastante alto de libertad para administrar los bienes del estado provincial, que pasan a ser los bienes del estado municipal.

DELEGACIÓN

CONCEPTO

Es la modalidad de transferencia de funciones administrativas en virtud de la cual, y en los supuestos permitidos por la Ley se faculta a un sujeto u órgano que hace transferencia.

CLASES

En el ordenamiento jurídico colombiano es posible hablar de distintas clases de delegación. Así, existen clases de delegación de acuerdo a su origen, de acuerdo a la función que se delegue y de acuerdo al funcionario al que se realice la delegación o entre quien se realice.

En ese orden de ideas, se expondrán las principales de estas clases, anunciando de desde ya que lo que tiene que ver con la delegación de la función de la contratación pública es el objeto de un acápite especial, toda vez que esta figura juega un rol fundamental en el problema jurídico que en este trabajo se plantea.

Dentro de esta clasificación se encuentran los dos grandes grupos en que se pueden concentrar los tipos de delegación, la de origen Constitucional y la de origen Legal.

4.5.1.1. Constitucional.

Esta distinción indica que la delegación en nuestro ordenamiento jurídico encuentra fundamento en la Constitución Política, ya que la carta consagra los lineamientos generales de la figura. Sobre este tipo de delegación el profesor Gustavo Penagos considera que la misma se funda en el inciso cuarto del artículo 196 y en el artículo 211 de la Constitución.113. De acuerdo a lo anterior, la delegación es una figura de orden constitucional que comprende una modalidad respecto de las funciones presidenciales en especial y una modalidad para las funciones administrativas, la cual implica el objeto de este estudio, y ha sido definida desde el primer punto de este Capítulo.

4.5.1.2. Legal.

Este tipo de delegación indica que esta figura tiene varias expresiones que tienen origen en la ley. Como ya se anotó, la ley 489 de 1998 en sus artículos 9 a 14 consagra el régimen legal de aplicación de la delegación de funciones administrativas. Siguiendo al profesor Penagos114, es posible afirmar que dentro de esta categoría se pueden agrupar la delegación inter-orgánica115 (también conocida como delegación propia), la delegación entre entes públicos o delegación impropia, la delegación externa116, la delegación interna117 y la delegación de firma.

De igual forma, es de anotar que la delegación para contratar, la más representativa de las delegaciones de acuerdo a la función que se delegue, la clasificación de la delegación de acuerdo a la función que se delegue o entre quien se realiza, así como de acuerdo al funcionario en el que se delega, también son de origen legal. Vale la pena entonces establecer lo que se entiende por delegación propia y delegación impropia.

4.5.1.3. Delegación propia y delegación impropia.

De acuerdo a lo consagrado en le Ley 489 existen dos modalidades de delegación, que son la delegación propiamente dicha o delegación propia y la delegación impropia: la primera “se origina en la voluntad exclusiva del superior delegante y recae sobre otro empleado público en particular”, mientras que la segunda se presenta a favor de entidades descentralizadas o territoriales. Ahora bien, Molano López al analizar este aspecto considera que: “La delegación admite, por consiguiente, dos categorías a saber: la delegación entre funcionarios con relación jerárquica y la delegación entre entidades descentralizadas”, la primera corresponde a la delegación propia y la segunda a la impropia.

4.5.1.4. Delegación impropia o delegación entre entidades públicas.

Como se anotó en el acápite correspondiente a la normatividad vigente en materia de delegación en el ordenamiento jurídico colombiano, la delegación entre entidades públicas o delegación impropia se encuentra consagrada en el artículo 14 de la ley 489 de 1998, el cual exige para este tipo de delegación la celebración de un convenio en el que se fijen los derechos y obligaciones de la entidad delegante y la entidad delegataria, el cual estará sujeto a lo dispuesto en la ley para los convenios entre entidades públicas. Mario Roberto Molano López al realizar un estudio de esta figura y de lo contemplado en el artículo 14 de la Ley 489 sostiene que:

“La teoría general de la delegación dice que esta obra entre órganos de un mismo ente o persona jurídica estatal. Sin embargo, la ley colombiana prevé la delegación entre personas jurídicas, en una modalidad de transferencia de funciones administrativas que consiste en el traslado de funciones entre entidades públicas dotadas de personalidad jurídica.”

En el mismo sentido, sobre el artículo 14 de la ley 489 de 1998 Younes Moreno considera que: “La delegación de las funciones de los organismos y entidades administrativos del orden nacional efectuada en favor de entidades descentralizadas o entidades territoriales debe acompañarse de la celebración de convenios en los que se fijen los derechos y obligaciones de las entidades delegante y delegataria. Así mismo, en el correspondiente convenio podrá determinarse el funcionario de la entidad delegataria que tendrá a su cargo el ejercicio de las funciones delegadas.

Estos convenios están sujetos únicamente a los requisitos que la Ley exige para los convenios o contratos entre entidades públicas o interadministrativos. (Art. 14)”

Este artículo ha sido analizado por la Corte Constitucional en distintas oportunidades, siendo la sentencia C-727 de 2000, con ponencia del Magistrado Vladimiro Naranjo Mesa, el hito jurisprudencial sobre este aspecto. En esta sentencia, la Corte consideró que la delegación impropia es precisamente la que se realiza respecto de entidades descentralizadas territorialmente o por servicios y que si bien no es la regla general, no es inconstitucional.123

En la misma providencia, la Corte Constitucional se ocupa de diferenciar la delegación impropia de la desconcentración de funciones y de establecer los requisitos necesarios para la aplicación de la figura de la delegación entre entidades públicas, la cual exige: “en ciertos casos la celebración de un convenio que regulen la respectiva delegación que estará en todo caso sometida a los principios generales de la delegación, es decir, previa autorización legal, fijación también legal de Corte Constitucional. Sentencia C-727 de 2000. M.P.: Vladimiro Naranjo Mesa: “18. Nuevamente el actor estructura el cargo de violación constitucional a partir del argumento según el cual la delegación se predica respecto de las funciones de un cargo y, por lo tanto, no puede recaer sobre entidades u organismos públicos. Como este aserto, según se indicó arriba, no emana de la Constitución sino que, antes bien, ella señala que la ley fijará las condiciones para que pueda operar la delegación, y la jurisprudencia ha encontrado que esta figura también puede darse en relación con funciones propias delas entidades u organismos administrativos, no es posible derivar del argumento del actor la inexequibilidad de la disposición bajo examen, aunque la Corte admite que esta forma de delegación, cuando se refiere a entidades descentralizadas, ya sea territorialmente o por servicios, no corresponde al principio general y puede considerarse como impropia, aunque no por ello inconstitucional.” 60 las condiciones bajo las que operará la delegación, asunción de la responsabilidad por parte del delegatario y facultad del delegante para reasumir la competencia.”

Es de destacar que mediante esta sentencia C-727 de 2000, la Corte declaró inexequible el parágrafo dispuesto por el legislador en el artículo 14 de la Ley 489 y la exequibilidad condicionada del resto del artículo, toda vez que según las consideraciones125 expuestas la exigencia de llevar a cabo un convenio entre

En relación con el parágrafo del artículo 14, la Corte aprecia que regula dos situaciones diferentes: (i), la delegación de funciones o servicios por parte de entidades nacionales a entidades territoriales que cumplen funciones o servicios complementarios de los que competen a la delegante, y (ii), la misma delegación cuando la entidad delegataria no cumple con funciones o servicios que presenten esta complementariedad. En el primer caso, la delegación "procederá sin requisitos adicionales", es decir sin la suscripción del convenio en el que se fijen los derechos y obligaciones de ambas partes, al cual se refiere el inciso primero de la disposición. En el segundo caso, tal convenio sí es requerido y se deben proveer "los recursos que fueren necesarios para el ejercicio de la función delegada".

21. A juicio de la Corte, la exigencia de llevar a cabo un convenio entre delegante y delegataria, en todos aquellos casos de delegación de funciones de organismos o entidades del orden nacional a favor de entidades territoriales, no puede admitir excepciones. Ello por cuanto dicha delegación, si se lleva a cabo unilateralmente por el organismo nacional, vulnera de manera flagrante la autonomía de la entidad territorial, a quien no compete constitucionalmente llevar a cabo las funciones y competencias delegadas. La Carta es cuidadosa en la defensa de esta autonomía y por ello, para el reparto definitivo de competencias entre la nación y las entidades territoriales, ha diseñado mecanismos rigurosos, a través de trámites legislativos exigentes, como los propios de las leyes orgánicas.

Dicha autonomía, sin embargo, se ve salvaguardada en el evento de delegación, si el traslado de competencias, previamente autorizado por el legislador, resulta ser aceptado por la entidad territorial delegataria mediante la suscripción de un acuerdo, como lo dispone el inciso primero de la disposición sub examine. Sin embargo, el parágrafo de la misma, al permitir que para la delegación de funciones afines a las que cumple la entidad delegataria no se requiera de tal convenio, impide el ejercicio legítimo de la autonomía de las entidades territoriales.

Adicionalmente, la disposición no define la manera de establecer la complementariedad o similitud de las funciones de las entidades comprometidas en la delegación, ni la autoridad competente para ello, por lo cual el concepto resulta impreciso y vago, comprometiendo aun más la autonomía territorial. Por ello, la Corte estima que el mencionado parágrafo debe ser retirado del ordenamiento. Una vez pronunciada la referida inexequibilidad, conforme con lo dispuesto por el inciso primero de la disposición, toda delegación de funciones entre entidades nacionales y territoriales, operará en virtud de convenio en el que se definan los derechos de la delegante y la delegataria, y los recursos que fueren necesarios para el ejercicio de la función delegada, dentro del marco de las disposiciones presupuestales y de planificación.

Dicho convenio, empero, no viola la disposición constitucional que determina la reserva de ley estatutaria para efectos del reparto de competencias entre la Nación y los entes territoriales, siempre y cuando el mismo no signifique un reparto definitivo de competencias, sino tan solo temporal. El reparto definitivo de las mismas, no puede ser hecho sino mediante ley orgánica, conforme al artículo 151 superior. Pero mediante acuerdo de colaboración transitoria, la Corte estima que sí pueden transferirse funciones administrativas de entes nacionales a entes territoriales, pues ello desarrolla los principios de 61 entidad delegante y entidad delegataria no admite excepciones, y se declaró exequible de forma condicionada el resto del artículo, en el entendido en que los convenios que se celebren entre la entidad delegante y la entidad delegataria deben ser de carácter temporal, en razón a que este tipo de delegaciones no pueden ser indefinidas puesto que implicaría un traspaso de las funciones.

Consideraciones que han sido reiteradas por la misma corporación en providencias posteriores, tal es el caso de la sentencia C-617126 de 2002, con ponencia de los Magistrados Alfredo Beltrán Sierra y Jaime Córdoba Triviño y la sentencia C-036127 de 2005, con ponencia del Magistrado Humberto Sierra Porto.

Así las cosas, para Molano de lo consagrado en el artículo 14 de la Ley 489 y lo expuesto por la jurisprudencia de la Corte Constitucional las características de la delegación impropia son:

- En primer lugar, “La autoridad delegante siempre debe ser una entidad del orden nacional tanto del sector central como del sector descentralizado por servicio o aun de las entidades de naturaleza especial.”

- En segundo lugar tenemos que: “Las autoridades delegatarias siempre han de ser o entidades descentralizadas por servicios del orden nacional o entidades territoriales. La Corte Constitucional declaró contrario a la Constitución la previsión de la norma que omitía la celebración de convenio si las materias transferidas eran complementarias a las ya atribuidas en las disposiciones generales, al establecer que si tal delegación se lleva a cabo unilateralmente por el organismo nacional, una actuación de tal naturaleza vulneraría la autonomía de la entidad territorial que goza de especial protección, según se dejó señalado en párrafos anteriores, de modo que para el reparto definitivo de competencias entre la nación y las entidades territoriales, la propia Constitución ha diseñado mecanismos rigurosos, a través de trámites legislativos exigentes, como los propios de las leyes orgánicas.”

- Y para concluir, en tercer lugar es preciso tener en cuenta que en materia de delegación impropia: “No existe ningún tipo de relación jerárquica que permita adoptar tal delegación mediante la expedición de un acto administrativo particular y concreto de unilateral imposición, por consiguiente, será necesario perfeccionar dicho traslado mediante un consenso e identificación de funcionarios responsables de lo delegado lo cual se materializa a través de un convenio entre administraciones públicas. Convenio que a diferencia de los contratos interadministrativos, tiene por objeto el ejercicio de funciones administrativas y no el suministro de bienes o servicios.”

ELEMENTOS

Todo lo anterior nos lleva a determinar los elementos constitutivos de la Delegación:

1. La transferencia de funciones de un órgano a otro.

2. La transferencia de funciones, se realiza por el órgano titular de la función.

3. La necesidad de la existencia previa de autorización legal.

4. El órgano que confiere la Delegación puede siempre y en cualquier momento reasumir la competencia." (Sent. T-024 de 1999 M.P. Alejandro Martínez Caballero).

 

CARACTERISTICAS DE LA DELEGACION

ASIGNACION DE DEBERES: Cada vez que se delega un trabajo a un subordinado se produce esta acción.  El proceso puede tener diferentes formas. Se pueden indicar los deberes de realizar una operación, de analizar un estudio, o de ejecutar un trabajo. Conforme a este enfoque, la delegación es un proceso por el cual se asignan actividades. Desde otro punto de vista, podemos ver a la delegación como la cesión de una función específica que conlleva la obligación del cumplimiento de un conjunto de actividades.

AUTORIDAD: Conjuntamente con la asignación de un deber se concede autoridad. Esta es una condición inevitable para que exista delegación efectiva. La transferencia de algunos derechos, la potestad del ejercicio del trabajo asignado dentro de ciertos límites, es la característica que distingue el proceso de delegación de una directiva de ejecución de una actividad.

La cesión de autoridad no es un proceso sencillo, como tampoco lo es el ejercicio de la misma.

La cesión de la autoridad para la ejecución y/o realización de una función por parte del nivel superior comprende una serie de etapas que hacen al proceso de delegación que se desarrolla en este capítulo, como ser: definición de los objetivos, alcance de la delegación, límites de los derechos, comunicación, etc... Y que tendrá que ver con las características del individuo que transfiere los derechos. Sobre este nos extenderemos en el título: “Estilos de Delegación”. Pero, también, recordemos que se ha dicho que la práctica del ejercicio de la autoridad no es sencilla. Expresamos que la autoridad es un elemento esencial pero no debemos confundirla con el poder ilimitado con que gozará el delegado para la realización de la función encomendada. Su alcance o discrecionalidad estará limitada por los derechos claramente establecidos por el nivel superior y/o por las políticas y normas de la organización.

EJEMPLOS

Cuando un superior la transfiere a un inferior, como por ejemplo la delegación que hace el Presidente de la Nación de las funciones administrativas en el Jefe de gabinete de ministros. La delegación debe ser expresamente autorizada, en caso contrario no es procedente.

DESCENTRALIZACION

CONCEPTO

Ante todo, ha de precisarse por la Corte que, en el fenómeno jurídico de la descentralización, se produce un traslado de asuntos que serían de conocimiento de la autoridad central, a las autoridades territoriales, o de la administración central a otras autoridades a quienes se confía el desempeño de labores especializadas, de tal suerte, que la decisión administrativa en los dos casos, no se adopta por la autoridad central, sino por un ente territorial, o por la entidad prestadora del servicio, o encargada del ejercicio de funciones administrativas.

Se trata de "(...) un principio organizacional que tiene por objeto distribuir funciones entre la administración central y los territorios (descentralización territorial), o entre la primera y entidades que cumplen con labores especializadas (descentralización por servicios), de manera que el ejercicio de determinadas funciones administrativas sea realizado en un marco de autonomía por las entidades territoriales o las instituciones especializadas". Sent. C-496 de 1998 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.

CLASES

La descentralización puede ser:

Política: cuando busca una mayor participación de la comunidad en la toma de decisiones.

Funcional, cuando hay traslado de funciones a las entidades territoriales.

Fiscal, cuando se presentan transferencias de recursos financieros para ejercer las funciones.

Territorial, por servicios, por colaboración.

ELEMENTOS

Requiere de:

Necesidades locales propias

Personería jurídica

Autonomía financiera.

Autonomía administrativa

Autoridades locales

Control central

CARACTERISTICAS

Son varias las características de la descentralización administrativo, a saber:

Se requiere que sea la ley la que organice el territorio, los servicios y las funciones.

Implica la adjudicación de competencias administrativas, que se resuelven en forma autónoma.

Al congreso le corresponde de expedir los estatutos básicos.

EJEMPLOS

Por ejemplo cuando las decisiones sobre el gasto de un ministerio que puede distribuirse entre varios.

Descentralización funcional. Consiste en el reconocimiento al órgano correspondiente de competencias específicas o delimitadas sólo a un sector de actividad; es decir, el Estado asigna una función técnica o de servicios a una entidad gestora que dispone de personalidad jurídica y patrimonio propio. Un ejemplo puede ser una empresa pública