DERECHO ADMINISTRATIVO: Antecedentes Históricos.

1. GENESIS Y FORMACION DEL DERECHO ADMINISTRATIVO

ANTECEDENTES REMOTOS

DERECHO ROMANO: Durante este imperio existieron instituciones públicas que requerían un mínimo de normas para regular su funcionamiento, aquí aparecieron las primeras instituciones tales como el concilium principis, el ejecutivo, la jurisdicción, entro otras.

El concilium principis:

Fue creado por el príncipe OCTAVIO AUGUSTO, los romanos acostumbraron a poner al lado de las autoridades unipersonales un cuerpo consultivo que las ilustrara, guiara y moderara con su prudencia y dictámenes.  Aparecen entonces junto a las diversas magistraturas un concilium de asesores, y al lado del príncipe o emperador un concilium principis.

EPOCA MONARQUICA: etapa institucional de Roma

Monarquía: forma de gobierno de un Estado  en la que la jefatura del estado o cargo supremo es personal, vitalicia y designada según un orden hereditario, aunque en algunos casos se elige, bien por cooptación del propio monarca, bien por un grupo selecto (monarquía electiva).

En esta época ya se conocían algunos tribunales especializados en asuntos administrativos (las cámaras de cuentas, jurisdicciones para problemas de aguas y bosques y la corte de monedas), sin embargo, no se podía hablar aún de la existencia de un derecho administrativo ni de jurisdicción administrativa, pues las actividades de estos organismos estaban regidas por el principio de la soberanía del monarca, que implicaba que “toda justicia emanaba del rey”.

Estos tribunales más que juzgar a la administración, defendían los intereses de estas, eran organismos dependientes del rey, hasta el punto que éste podía asumir en cualquier momento la competencia en relación con el litigio para ser fallado directamente por él, estos tribunales juzgaban en nombre del rey y no en nombre de la comunidad.

COLONIZACION ESPAÑOLA: Igual situación.

ANTECEDENTES PROXIMOS

Entendido en los términos más estrictos, el derecho administrativo es una creación moderna, relativamente reciente, cuyo origen se remonta a un poco más de dos siglos, los cuales pueden dividirse en dos grandes etapas:

1.    ETAPA DE FORMACION DEL DERECHO ADMINISTRATIVO: aproximadamente de finales del siglo 18 a la última parte del siglo 19

2.    ETAPA DE CONSOLIDACION DEL DERECHO ADMINISTRATIVO: transcurre desde la última parte del siglo 19 hasta nuestros días.

ETAPA DE FORMACION DEL DERECHO ADMINISTRATIVO

Se afirma que la filosofía política y la concepción de Estado que se impusieron en la revolución francesa en 1789, constituyen la fuente próxima del derecho administrativo, siendo el concepto de Estado de Derecho el punto de partida de esta rama del derecho.

Estado de derecho: concepción de que las normas jurídicas son obligatorias no sólo para los gobernados de un Estado sino para los gobernantes del mismo, ello quiere decir, que las diferentes actividades del Estado, incluidas las administrativas, están sometidas a reglas jurídicas.

Sin embargo, el sometimiento de las autoridades a unas normas jurídicas no implica necesariamente la aparición y existencia del derecho administrativo, pues como lo ha demostrado la evolución histórica, para que pueda afirmarse la existencia de esta rama del derecho en un Estado, se requiere que esas normas constituyan un cuerpo especial y diferente a las que regulan a los particulares.  Entonces, se puede decir que pese a que la concepción de Estado de Derecho es la fuente del derecho administrativo, ello no implica necesariamente la existencia de esa rama jurídica.

REVOLUCION FRANCESA.

Se conoce como Revolución Francesa al proceso social y político ocurrido en Francia entre 1789 y 1799, cuyas principales consecuencias fueron:

➢     El derrocamiento de Luis XVI, perteneciente a la Casa real de los Borbones

➢     La abolición de la monarquía en Francia

➢     La proclamación de la Iª República

En la etapa previa a la revolución los administradores de justicia de la época se habían convertido en un obstáculo para la aplicación de las políticas del rey cuando estaban en desacuerdo con ellas,  por lo que se temía que los jueces de la época posrevolución hicieran lo mismo cuando estuvieran en desacuerdo con las decisiones de los nuevos gobernantes.

Qué se hizo:

Se prohibió a los jueces inmiscuirse en los asuntos de la administración, quedando ésta sin control, situación que afectaba gravemente la concepción de Estado de Derecho, pues los gobernantes en la realidad no tenían quien les exigiera el cumplimiento de la Ley, esta prohibición se consagró en la Ley 16-24 de agosto de 1970 que estableció:

“Las funciones judiciales son y continuarán siendo separadas de las funciones administrativas, los jueces no podrán, bajo pena de prevaricato, inmiscuirse de manera alguna en las operaciones de los cuerpos administrativos, no citar ante ellos a los funcionarios de la administración por razón de sus funciones”.

Posteriormente este principio se elevó a categoría constitucional mediante el artículo 3º de la Constitución Francesa de 1791:

“Los tribunales no pueden inmiscuirse en el ejercicio del poder legislativo, o suspender la ejecución de las leyes, ni en las funciones administrativas, o citar ante ellos a los funcionarios de la administración por razones de sus funciones”.

Esta prohibición tenía graves secuelas desde el punto de vista de la ideología política propia de la revolución, ya que implicaba que la administración no tenía juez que juzgara su conducta, lo que podía traer la arbitrariedad, quedando desvirtuado el principio de legalidad, uno de los pilares de la nueva ideología política, según el cual la administración debía someter su actividad al ordenamiento jurídico.

Qué hicieron:

Los hombres de la revolución idearon el mecanismo de la administración-juez, que consistía en que las reclamaciones contra la administración debían ser presentadas ante ella misma y resueltas por el jefe del ejecutivo.

Esta solución se complementó con una medida ideada por los nuevos gobernantes, mediante la constitución de 1799, consistente en la creación de un órgano especial denominado Consejo de Estado, que debía:

-       Servir de asesor al ejecutivo en diversos aspectos, tales como redactar proyectos de ley y reglamentaciones administrativas

-       Resolver dificultades que se presenten en materia administrativa, este órgano debía estudiar las reclamaciones de los ciudadanos contra la administración del Estado y proponía al jefe del ejecutivo la decisión para resolverlas.

-       La debilidad inicial en la aplicación de la concepción de Estado de Derecho se vino a convertir en la fuente real del nuevo derecho para la administración, ello porque:

-       En 1806 se creó dentro del Consejo de Estado una comisión contenciosa, separando la asesoría de conflictos de los demás aspectos

-       El jefe del ejecutivo agobiado por las múltiples tareas estatales fue depositando su confianza en el buen juicio del órgano asesor y se limitaba a firmar las soluciones a los conflictos que el consejo le proponía

-       Se empezó a considerar que en la práctica quien administraba justicia era el consejo de estado, pues si formalmente no tenía el poder de decidir, sus puntos de vista eran los que se imponían

-       El consejo de estado en aras de equilibrar el poder de la administración con los derechos de los ciudadanos, adoptaba principios especiales

Esto trajo como consecuencia que mediante la Ley 24 de mayo de 1872 se reconociera al consejo de estado carácter jurisdiccional, otorgándole competencia como juez de la administración para algunos asuntos y no como simple cuerpo asesor, abriéndose así la época de la justicia-delegada, ya no era el jefe del ejecutivo quien adoptaba las decisiones sino que eran tomadas directamente por el consejo de estado en nombre del pueblo.

Se creó el Tribunal de Conflictos, que resolvía las dudas que se presentaran en relación con los tribunales comunes y los administrativos.

Con todo ello apareció el sistema de dualidad de jurisdicciones, la administración de justicia quedaba en manos de dos jurisdicciones:

-   Jurisdicción común: resolvía controversias entre particulares

-   Jurisdicción administrativa: resolvía controversias en que fuera parte la administración pública

Por esta época se produjo el famoso fallo blanco, uno de los hitos más importantes en la formación del derecho administrativo, proferido por el Tribunal de Conflictos Francés en 1873, constituyendo el nacimiento de esta rama jurídica, por cuanto en él se consagró el principio consistente en que la actividad de la Administración debe regirse por normas y principios especiales diferentes a los aplicables a las relaciones entre los particulares, afirmación que constituye la base de la existencia del Derecho Administrativo.

Se trataba de una menor que había sido arrollada por una vagoneta de una manufacturera de Tabaco Estatal, el padre de la menor presenta una demanda por daños y perjuicios ante el Juez Judicial, pero el prefecto de la región se opuso a la demanda invocando el artículo 13 de la Ley 16 de 1790, por lo que el padre de la menor presenta la demanda ante el Juez Administrativo, pero él mismo tiene duda sobre su competencia quien remite el conocimiento al Tribunal de Conflictos.  Éste decide que tratándose de hechos donde están involucrados los servicios públicos el negocio no puede ser de competencia judicial y entra a distinguir la gestión pública de la gestión privada del Estado, señalando que cuando el Estado actuaba dentro de la gestión pública estaba sometido al Derecho Administrativo, también expresa el citado tribunal que las normas del Derecho Civil no son aplicables a estos casos de responsabilidad administrativa y, finalmente, con este fallo se abandona la exclusiva aplicación de la Teoría del Estado Deudor.

Las consecuencias de este fallo pueden verse a través de diversas divisiones.

●     Con este fallo se entra a considerar si la competencia es del conocimiento del Juez Administrativo o del Juez Judicial, señalando el Tribunal de Conflicto que es el Juez Administrativo el que debe conocer del negocio por referirse a los servicios públicos del Estado.

●     Se considera, si se habla de responsabilidad administrativa o responsabilidad civil, indicándose que se está ante una responsabilidad administrativa, porque tratándose de los servicios públicos no pueden regir las normas de Derecho Civil.

● Igualmente, ese señalamiento es válido para diferenciar la gestión pública de la gestión privada del Estado; cuando el Estado satisface los servicios públicos está dentro de la gestión pública, aplicándose el Derecho Administrativo.

●  Por último, antes del fallo se consideraba que los administrados debían asumir los perjuicios que pudiesen aparecer del mal funcionamiento de los servicios públicos y que el Estado únicamente podía ser condenado por las deudas que hubiese reconocido, Teoría del Estado Deudor, con el fallo Blanco se abandona la irresponsabilidad del Estado y se considera que este debe asumir los perjuicios que produce por el mal funcionamiento de los servicios públicos.

Esta etapa termina con la expedición del fallo Cadot, en 1889,  mediante el cual el propio Consejo de Estado consolido su carácter de juez de la Administración, al expresar que no obstante que la ley le reconocía ese carácter sólo para resolver directamente algunos asuntos específicos (jurisdicción administrativa), él era el juez común en materia de controversias de la administración (jurisdicción común); es decir que su competencia era general.

El propio Consejo de Estado se autoconfirió la competencia general en materia de litigios de la administración.

El caso como tal fue la denuncia del señor Jean-Robert Cadet:

La ciudad de Marsella suprimió el empleo de ingeniero-director de la inspección de caminos y de la ciudad, al titular de este empleo, quien reclama los daños y perjuicios, la municipalidad negó el derecho a esta reclamación, por lo que el caso  lo acogió los tribunales judiciales, que estimaron que el contrato que lo ligaba a la ciudad no tenía el carácter de un contrato civil de arrendamiento de trabajo, por lo que se declararon incompetentes; se dirigió entonces al consejo de prefectura quien también se declara incompetente pues la demanda no había sido fundada sobre la ruptura de un contrato relativo a la ejecución de servicios públicos.

El señor Jean-Robert Cadet se dirige al ministro del interior quien le responde que el consejo municipal de Marsella no había acogido su demanda de indemnización, y que no era competente para conocer de sus pretensiones, por lo que se dirige al Consejo de Estado, donde se decide que efectivamente el ministro no era competente para conocer del litigio nacido entre la ciudad de Marsella y el señor Cadet, sino que era de su conocimiento.

La cuestión o el problema que tenía el Consejo de Estado para el reconocimiento o aceptación de esa denuncia era que en aquellos tiempos tenía una competencia limitada, de esta manera se establecía el principio según el cual toda petición de un particular debía ser llevada primero ante el ministro que estatuía y en seguida, solamente en apelación ante el Consejo de Estado “teoría del ministro-juez”.

Con el fallo cadot el Consejo de Estado sentencio definitivamente, descartando del contencioso la responsabilidad de las colectividades locales, y decidiendo de manera general, que todos los litigios de orden administrativo podían, en lo sucesivo, ser llevados directamente ante él, es decir, sin estar sometido primero al ministro.

ETAPA DE CONSOLIDACION DEL DERECHO ADMINISTRATIVO

A partir del reconocimiento de la necesidad de un régimen jurídico especial para regular los asuntos propios de la administración del estado, se fue fortaleciendo progresivamente el derecho administrativo gracias a la labor jurisprudencial del Consejo de Estado francés, la cual fue creando principios propios de esta materia, creando reglas y normas que fueron conformando un cuerpo sistemático consolidando así una verdadera rama del derecho.

Dentro de estos principios pueden destacarse:

➢     El de legalidad

➢     El de presunción de legalidad

➢     El de la culpa o falla del servicio, para sustentar la responsabilidad de la administración pública

➢     El de la dualidad de contratos de la administración, que permite diferencias los contratos administrativos y los de derecho privado de la administración

➢     Los principios de la función pública, que permiten dar un tratamiento especial a las relaciones laborales entre el estado y sus colaboradores

➢     El del servicio público

➢     El de la dualidad de bienes del estado, que permite diferenciar los bienes de naturaleza pública de aquellos que, si bien pertenecen al estado, se asimilan a los bienes de los particulares.

Esa consolidación del concepto de derecho administrativo en Francia como un derecho especial y autónomo para la administración del estado, se vio reforzada por su adopción en un buen número de países, que a partir de la misma filosofía fueron reconociendo y aplicando ese nuevo derecho de acuerdo con las necesidades y conveniencias de cada uno de ellos.

Dentro de algunos de los países que han adoptado este sistema del derecho administrativo, no sólo como un derecho especial sino como una jurisdicción especial administrativa, tenemos a Suecia, Finlandia, Austria, Portugal, Uruguay, Luxemburgo, Alemania, Túnez, Italia, Bélgica, los Países Bajos, Grecia, Colombia, Líbano, Egipto, Turquía y Tailandia.

Además, debemos agregar a estos países aquellos que si bien tiene una organización jurisdiccional monista (unidad de jurisdicción), han creado salas especializadas dentro de las cortes o cortes especializadas, para resolver las controversias en las cuales la administración es parte, dentro de los cuales se ubican China, Hungría, España, Suiza, Venezuela, México, Indonesia, Polonia.